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关于授予高校保卫组织治安管理权的探讨
发布时间:2012-11-12  作者:  浏览次数:

    2004年12月1日, 国务院颁布的<企业、事业单位内部治安保卫条例》开始施行。该《条例》第2 条明确指出, “ 高等学校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定。” <条例》的出台和对高校保
卫工作的特殊规定, 传达出两个明确信息: 企事业单位内部保卫工作十分重要, 只能加强, 不能削弱,高校作为“ 特殊的” 事业单位, 其保卫工作必须高度重视, 与其它一般企事业单位要区别对待。目前
全国人大正将《治安管理处罚条例》修订并上升为《治安处罚法》, 同时正在研究出台《学校法》, 这些都表明国家和社会都十分关注高等学校的安全管理问题, 研究和探讨高校安全保卫工作及其组织的
立法问题就显得十分重要和迫切了。
一、目前公安机关独有的治安管理权在高校实施的局限性。
    1997年, 新的《刑法》和《刑事诉讼法》颁布实施, 以及(人民警察法》、公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律法规的出台, 在我国实行了几十年的内部单位保卫组织的执法权被完全剥夺。表
面上看来, 这既是依法治国的需要, 又是贯彻执行“ 政事分开”的行政管理及立法原则的结果, 但从实践来看, 它忽视了我国国情的特殊性, 使我国很多内部单位安全保卫工作大大削弱, 给内部单位安全稳
定和内部管理工作带来了一些不利影响。
(一)对高校大学生的违法违纪行为必须运用思想政治教育和法律处罚两种武器进行管理和制约。
    高校大学生是一群特殊“ 人群” 。他们与中小学生不同, 大多超过了18 岁, 是具有刑事责任能力和完全民事责任能力的主体,他们精力旺盛,有个别学生自控能力差, 发生打架斗殴、寻衅滋事、扰乱校园秩序、破坏校园环境、小偷小摸等违法时有发生行为。对待这种现象, 我们必须予以法律制裁, 体现法律的严肃性, 让他们体会违法必究的法律尊严和养成遵纪守法的法律意识。同时, 我们也应该清醒地认识到, 大学生是我国的宝贵的人才资源, 是“ 我国社会主义的建设者和接班人” , 不能因一般违法行为将其一棒子打死, 而应本着“ 惩前毖后, 治病救人” 的原则, 施以耐心的思想政治工作以及有规律的系统的教育管理,使之改过自新, 在高校内继续完成学业。能够较好地掌握和运用这一“ 双重武器” 达到良好效果的组织是高校保卫组织, 而不是校外的公安机关。
(二) 高校开放式办学和社会化倾向迫使高校必须加强校园秩序管理。
    高校除担负着教书育人、科学研究的职责外,还承担了服务社会的神圣任务, 特别是当今社会,高等学校的迅速发展和不断扩大, “ 航母大学” 及大学城的出现, 使得高校愈来愈成为社会的重要
组成部分, 从社会边缘走向了社会的中心。大学美丽的环境和健全的服务设施, 使得大学校园已成为市民十分乐意光顾的“ 免费公园” 。同时, 高校幽雅文明的人文环境和优秀的管理水平, 使得政府和各级组织经常在高校举办各种公益活动。再者, 庞大的高校学生消费群吸引着大量投资经营及生产劳动者“ 青睐” 高校市场, 校园流动人口越来越多。因此, 这种开放式办学和社会化倾向使得校园内违法犯罪案件大量增加, 越来越成为影响高校稳定和治安秩序的重大问题。
(三) 地方公安机关警力有限, 管理效能不高, 不适应高校治安形势发展的需要。
    就全国高校的治安管理模式来看, 除了少数高校仍保留着公安机构外, 大部分高校都设有公安机构, 由当地公安机关(有的是市局的内保处、科,有的是所在地派出所)派出1 至2 名公安干警驻校
工作, 但是由于管理体制等诸多方面的原因, 驻校干警很能难做到24 小时在校内工作, 投人精力十分有限。而高校人口的密度大, 各类治安问题发案率较高, 重点要害部位和贵重设备、物品极多, 驻校干警
根本不可能胜任如此大的工作量, 致使大量案件积压, 办事效率低下, 遇到突发事件更是很难及时赶到学校进行处置, 校园治安形势很难好转。
二、高校保卫组织具备授予治安管理行政主体的条件。
(一) 治安管理权是具备行政主体资格的机关和组织享有的权力。
    管理是一种行政管理行为, 治安管理是国家授予一定行政机关和组织管理国家和社会的权力。从我国现阶段施行的《中华人民共和国治安管理处罚条例》来看, 治安管理权中的治安拘留权仅授
予公安机关, 但这种“ 授权” 并不能说明其他组织没有治安管理权, 历来内保条例包括新近颁布的《企业、事业单位内部治安管理条例》均授予保卫组织治安管理权, 如检查证件、出人登记、治安巡逻等。
(二) 高校是一种授权性行政主体
1.行政法理论和行政管理实践上来看, 国家行政机关和工作人员并非唯一的行政主体。他们只是职权性行政主体的组成部分, 但在实际生活和社会管理活动中, 法律法规授权的组织很多, 如行政性公司、经授权的事业单位、经授权的企业单位以及经授权的社会团体、群众性组织和其他社会组织,它们虽然不是行政机关, 但在行使法律法规的授权时, 享有国家权利和承担行政法律责任。
2.高校虽是一个事业法人组织, 但在《教育法》和《高等教育法》以及《国务院学位管理条例》中明确规定了高等学校在行使教育权上享有国家权力, 如: 学籍管理权、学位授予权等。从现代高校
发展的趋势和实际需要来看, 高校的办学自主权必将越来越大, 除了教育权外, 内部治安管理也应该可由国家权力机关或政府授予一定的行政权力。
3.高校保卫组织具备授予治安管理权的条件。首先, 高校保卫组织过去就曾享有治安管理权的法律渊源。在19 97 年《刑法》和《刑事诉讼法》实施之前, 保卫组织是“ 各该单位的职能部门, 又是公安机关的基层组织, 在本单位和公安机关的领导下进行工作” , “ 可依法进行现场勘察、询问证人、讯问被告人、追缴赃款物的工作,对有违反治安管理行为的人, 保卫组织可依法作出治安处罚的警告、罚款的裁决” , 可“ 查破治安案件, 协助公安机关治安部门查处危害、影响较大的治安案件” , “ 查破一般刑事案件, 协助公安机关刑侦部门查破重大刑事案件” , “ 发生在机关、团体、企业、事业单位内部的一般案件可由本单位保卫处、科负责查破” , “ 设在企业、事业单位的公安处、分局负责本单位的刑事案件的侦查” 。其次, 高校保卫组织具备实施治安管理权的条件和能力。一般来讲, 较大的高等学校都设置了较完备的保卫组织机构, 如政保科、治安科、校卫队等,其保卫工作人员很大一部分都受过高等教育, 有的来自于政法、公安高等院校和部队转业干部, 有较高的思想政治素质和法律文化素质, 有较强的工作能力和执法水平, 部分高校还曾是法定的公安机构, 保卫人员具有人民警察身份, 恢复其为执法单位和执法人员身份, 其条件和能力是毋庸置疑的。
三、授予高校保卫组织治安管理权的机制
(一)在高校设立公安机构。
     校设立公安机构这一改革模式近些年不提倡, 其主要的理论依据是“ 政事分开” 的行政管理原则。其实, 本文前面已有充分的说明, 授予高校保卫组织一定的治安管理权是由中国的国情所决定。再者, 任何人的执法权包括人民警察的执法权都是由法律授予的, 任何人都应服从法律。一个保卫干部被授予人民警察身份, 就应服从法律, 履行人民警察所应履行的义务, 并不因为其为高校工作人员就可例外。
我国《刑法》、《刑事诉讼法》等法律均将高校干部和教师按国家工作人员对待, 这就充分说明其地位和作用的重要性。从西方国家的实践经验看, 公立高校均有警察署,其工作人员均具有警察和高校保卫人员双重身份, 它们的理念是“ 谁被授予人民警察身份, 谁就应履行人民警察的权利和义务” 。
(二) 由法律授予高校保卫组织一定的治安管理权, 作为公安机关管理的延伸和补充。
    上述模式不能实行, 可以用法律授权的形式赋予高校保卫组织一定的治安管理权。如在即将出台的《治安处罚法》明确或制定《高校保卫工作条例》, 确定高校保卫组织是校园治安管理机构, 其职权的界定应为:
1.除不能享有限制人身自由, 如拘留、劳动教养等人身自由处罚权, 其它治安处罚权均可授予。
2.从管辖范围来讲, 只能在本高校校园内, 不得在校园外行使治安管理权。
3. 高校保卫组织应接受公安机关和高校双重领导, 有利于对高校执法行为监督和管理。
(三)根据高校保卫工作的特点和实际需要,
    保卫组织的治安管理权可设定为如下几种:
1.警告。是对违反校园治安管理法律法规的行为人指出其行为的危害性, 并予以谴责和告诫的处罚方法。这种处罚在高校具有较强的适用性, 如轻微违法, 由公安机关来执行, 程序比较复杂, 工作
量大, 同时, 公安机关不可能对其进行跟踪教育和考察, 实施效果不好, 对大学生的治安警告不同于纪律处分, 不装大学生档案, 有利于大学生增强改过自新的信心, 也有利于学校的管理和教育。
2.罚款。是对违反校园治安管理的人或单位在一定期限内向国家缴纳一定数量金钱的治安管理处罚。这主要适用于在校内有违反治安管理行为的校外人员和学校教职员工。
3.检查。是对高校校园内教学、工作、生活及公共场所进行安全检查。这是高校保卫组织最重要的职责和任务, 也是高校治安管理工作最重要、最为普遍的工作手段。这是由高校保卫工作必须以“ 预防为主” 的方针所决定的。治安检查的主要内容有: “ 四防” 目标(防火、防盗、防破坏、防治安灾害故) 的检查; 进出车辆、人员的检查等。
4. 责令整改。是对校内存有治安隐患的单位和个人强制要求改正的治安管理措施。高校要害部位和四防目标很多, “ 三防”(人防、技防、物防)措施是否到位, 直接决定着高校的安全。安全检查所发现的治安隐患必须得到整改。凡不按要求进行整改的单位和个人, 都可采用警告、罚款等处罚措施进行强制执行。
5.调查盘问。是对违反校园治安管理行为的单位和个人进行询问、盘查。
6.没收。是将违反校园治安管理所得的财物和查获的违禁品等无偿地收归国家所有的措施。如: 非法出版物、学生宿舍存放的大功率电器等容易引发火灾事故的物品。
7. 责令赔偿或负担医疗费用。责令赔偿是对因违反校园治安管理而使学校或个人遭受损害, 由违反治安管理的人赔偿损失的措施。负担医疗费用是对在因违反治安管理而使他人遭受伤害的, 由违反治安管理的人负担医疗伤害所支付费用的措施。这两种措施在本质上是一种承担民事责任的方式。高校, 保卫组织在处理这类案件时, 有必要进行强制要求, 以维护学校和个人利益, 提高办事效率, 也可减少因提起法律诉讼产生额外负担。以上几种治安管理权实施的条件、程序和措施可以在颁布的《高校保卫工作条例》中予以具体明确。


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