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校园安全立法之研究
发布时间:2012-11-12  作者:  浏览次数:

摘要:校园安全立法是构建和谐校园的现实需要,从国家安全法体系的法制建设、高校保卫工作的基本性质和基本任务及公安执法权的行使角度来看,具有科学性。校园安全立法主要是解决学校保卫机构法律定位、确认学校保卫机构是校园安全管理和执法主体的法律地位,明确校园安全管理的性质和内容,规定保卫机构和保卫人员的职责、任务、管理范围执法权限、纪律及其法律保护措施。

关键词:校园安全;立法

一、校园安全立法是构建和谐校园的现实需要

     校园安全管理工作涉及政治稳定、师生人身安全、学校和师生合法权益和经济利益保护以及安全文化建设、道德教育、治安管理等各个方面,具体工作包括反情报、反渗透、保密、消防管理、交通管理、治安管理等许多内容。在依法治国、依法治校的要求下,在不断加强法制建设和校园安全管理规章制度建设、师生法律意识不断增强的情况下,开展校园安全管理的各方面工作都必须依法办事,没有相应的法律规范人们的行为,规范和约束安全管理活动,校园安全工作就难以开展,建设和谐校园的进程就会受阻。

校园安全问题很多,治安问题突出,案件连年上升,政府虽经多方努力,收效甚微。有一些规模较大的学校,每年发生刑事案件和治安案件达千余起,而破案率很低,犯罪分子气焰十分嚣张。最近,有一项统计显示,公安机关对于学校发生的刑事、治安案件破案率只有4.9%,近一半的学校破案率为0。究其原因,在宏观管理上,政府责任不明,没有相应的校园安全管理机构;微观上,高校保卫组织、保卫干部的法律地位不明确,欲干不能、欲罢不忍。这与构建和谐社会、和谐校园的远大目标是相背离的,因此,校园安全立法不但必要,而且是一个迫切的现实课题。

二、校园安全立法的科学性

1、行业安全问题立法的科学认识

从法律体系讲,校园安全法属于安全法体系,由于我国尚未建立安全法体系,因此,大家对此觉得比较生疏。但是我国是有安全法的,如《国家安全法》就是安全法体系中最重要的安全法。而针对某一行业的某个问题进行立法的先例也有很多,譬如,《防洪法》就是水利行业中有关防洪问题的一种安全立法,这项法律在1998年抗洪救灾中发挥了极其重要的作用,而且对指导我国的防洪建设还在发挥着积极主导作用。在我国的经济领域这样的立法更多。和谐校园建设,安全是第一位的,校园安全立法势在必行。并且对推动我国形成安全法体系的法制建设,有着积极的推动作用。

2、对“保卫工作”的科学认识

对于什么是保卫工作,现有的法律、法规、规章都没有作出一个科学的界定。认为保卫工作只是看门护院、值班巡逻,是片面的;认为保卫工作是无产阶级专政的工具,在一定的历史条件下具有一定的道理,但是只强调其阶级性,忽视为人面安全服务这个宗旨,是不够全面的。

保卫工作,在我国随着社会的发展,应有其特定的含义,它是指解决保卫对象的安全需要和其危害因素之间矛盾的安全管理和执法活动。就学校而言,学校自身就是保卫对象。学校的安全需求包括学校的财产,师生员工的合法权益,政治稳定,教学、科研、生活、工作和生活秩序各个方面的安全需求。危害因素包括政治的、经济的、思想文化的各种各样侵害因素及非人为的侵害因素。并且,安全需求和危害因素都是复杂的、不断发展变化的,它们之间形成的矛盾也是复杂的、不断发展变化的。有敌对与非敌对的对抗性矛盾,也有非对抗性矛盾,这些矛盾的性质,决定了保卫工作的基本性质和基本任务。因此,校园保卫工作不仅是一般治安工作,也不仅是一项预防工作,更不仅是一项教育管理工作。校园保卫工作的任务应是维护校园政治稳定,保护和发展生产力,保障师生不受腐朽的、反动的思想文化侵害,创造良好的育人环境,保证教育事业的改革和发展。

3、对于公安执法权的行使采取适当灵活做法的科学认识

公安执法权是国家法律赋予公安机关的权力,由公安机关行使。公安执法权包括许多方面的权力,这里主要讨论查破一般刑事案件和治安案件的权力。在我国,这种权力一度比较分散,也出现过一些问题,进行一些整顿是必要的。但是应从实际出发,不能简单地采取一刀切的做法。现在采取撤销一切企事业公安机构,一切公安执法有功安机关行使的做法,又带来了一些新的问题。第一,100万内部单位保卫干部的手脚被束缚起来,无权查破之安和一般刑事案件,都有公安机关直接管辖。第二,扩大了公安队伍,增加了国家经济负担,但是校园内的各类刑事、治安案件仍难以解决,校园内的大量案件不得不由无执法权的保卫组织承担。据统计,2001年,全国58所高校发生的11725起刑事治安案件中,高校保卫组织查处4413件,查处率为37.6%

因此,根据我国的国情、从实际出发,确立一些原则和条件,对于一部分公安执法权的行使应采取灵活的做法。我国是法制统一的国家,应保证国家法制的同一性,公安执法权有功安机关行使,其灵活性是:在公安机关监督下行使,应视为公安机关行使。行使公安执法权的人是具有公安身份的人,其灵活性在于:经过培训和考核,取得执法资格的保卫人员,应视为具有行使公安执法权的身份。并且要保证执法的公正性:可以规定单位保卫机构的执法活动必须在公安机关的监督指导下进行,一切程序有功安机关制定,单位领导不得干预公安执法业务活动。

对于国家公安执法权的行使,采取灵活的做法,在国内外都有成功的先例。譬如,我国的铁路、民航、交通、林业等企业;新加坡通过立法给部分中小学教师以治安管理、查破案件的执法权;在英国、美国都通过立法建立了许多行业警察机构,由行业自己供养,行使一定的警察权。我国幅员辽阔,人口众多,企事业单位数量巨大,安全管理问题复杂,加上我国《刑法》、《治安管理处罚法》界定的犯罪、违法问题范围广泛,如果事无具细的都有公安机关来管辖,警力不足是一个现实的难题。这些客观情况说明,公安执法权采取灵活做法是客观要求,既有必要性,又有可行性。

三、校园安全立法要解决的现实问题

1、解决校园安全有人管理的问题。

高校安全管理工作复杂、问题多,一般设有专门保卫机构管理。在中小学校,只有少数学校设练拳管理机构或委派专门安全管理人员。这里说的校园安全无人管,主要是指政府部门无人管。制定校园安全发应明确主管机关。校园安全涉及千家万户,政府部门必须实行宏观管理,教育部门必须设立专门机构归口管理,公安部门也应有专门机构归口管理。应按照“谁主管,谁负责”的原则,明确政府部门的职责,对学校安全管理工作的布置、监督、检查、奖惩、经费、机构设置、编制、队伍建设和装备等,作出具体规定。

2、解决学校法定代表人和保卫机构责、权不一致的问题。

赋予学校保卫机构一定查办校内置安、刑事案件的权力,使学校法定代表人承担安全保卫责任的需要。学校保卫机构按现行文件规定,只是学校的职能部门,不是公安机关派出机构或基层组织。因此,学校保卫组织的权力只能是学校法定代表人赋予的权力,法定代表人没有的权力,学校保卫机构当然就没有。根据“谁主管,谁负责”的原则,保卫机构没有相应的权力,就承担不起保卫校园平安的责任。

3、给学校保卫机构法律定位,确认学校保卫机构是校园安全管理和执法主体的法律地位。

当前,高等学校的保卫机构是保卫处、科,少数高校建立的公安机构(公安派出所、公安处),是两者合署办公的形式。前者是解放初根据中央指示,经当时政务院行文,于1953年开始陆续组建的。后者主要是1988年经国务院同意,公安部、国家教委、劳动人事部、财政部联合下发的(19889号文件,经省级人民政府批准,先后组建的。高校保卫组织和公安机构的建立,组织手续和程序完备,形制任务明确,只是在法律上未能确认。特别是19941月公安部下发的(1994)19号文件,即关于改革企事业公安机构的意见后,又出现了新的问题期待解决。譬如文件规定,今后各单位设不设保卫组织、采取什么样的形式有单位自行决定;保卫机构的性质、任务和公安机关的关系有待研究;企事业公安机关原则上撤销,对于高校公安机构,虽然加了一条“重点高校情况特殊,所设公安机构暂予保留”,但未执行。这些问题的存在,在高校导致的后果是:一是部分高校撤销了保卫组织;二是高校公安保卫队伍人才流失;三是公安和保卫搞成了两张皮,疏远了公安机关和保卫机构的关系。四是高校公安机构名存实亡;五是高校保卫组织和公安机构工作软弱无力,高校治安状况向坏的方向发展,发案数上升、破案率下降,学校和师生安全受到严重侵害。这些都说明,确定学校保卫机构的法律地位非常迫切。

4、明确校园安全管理的性质和内容。

治安管理是校园管理的重要方面,但是涵盖不了校园管理的全部内容,应该全面界定包括维护稳定、国家安全、保密、校园治安、交通、消防、危险物品管理、警卫、外来人口、户政、外事保卫等安全管理与执法。

5、明确规定必须组建保卫组织和配备保卫人员。

明确保卫机构是学校的安全管理和执法主体的性质,正确规定保卫人员身份。规定各类保卫人员的素质要求,并持证上岗。

6、规定保卫机构和保卫人员的职责、任务、管理范围执法权限、纪律及其法律保护措施。

四、校园安全立法意义重大而影响深远

1、国运兴衰,系于教育,而教育的发展离不开法治。改革开放以来,我国教育立法工作不断加强,相继制定了《义务教育法》《教育法》《高等教育法》《未成年人保护法》等一系列法律法规,初步形成了中国特色的教育法律体系。美中不足的是在相关教育的法律法规中,很少涉及校园安全管理的内容。师生是社会安全中的弱势群体,其安全需要应得到重点保障;校园是人才成长的摇篮,尤其需要良好的环境和良好的秩序。可以说,校园安全是一个特殊环境下的特殊问题。在宪法的指导下,在相关法律的基础上,制定一部有关校园安全的法律,即“校园安全法”,建立和完善专业的校园管理机构,并赋予其一定执法权,确保校园安全,尤为重要。校园安全立法,对于完善我国教育法律体系,维护校园稳定,保护校园财产安全,保护师生员工人身、财产权益,防范和打击校园犯罪,维护校园正常治安秩序,贯彻依法治国、科教兴国战略,起着不可或缺的作用。

2、我国的教育和经济建设一样,处在大规模的发展时期,安全管理问题较多。我们要建设法治的国家,目前无论是立法和执法存在的问题较多,特别是安全立法,相对于经济立法更为滞后,现实需要非常迫切。在教育安全立法方面,世界上已有先例,1990美国总统批准了一项“校园安全法”,该法只是对美国各州建立校园警察立法的一些补充条款,还算不上正规的、完整的法律。

3、校园安全立法对于我国校园安全管理工作、公安工作、全社会法制建设及提高人民的法制观念、安全意识,具有重要的现实和深远意义。

第一、赋予高校一定的安全管理和执法权,有利于贯彻责、权一致的原则,推动校园治安综合治理,落实高校党委和校长保一方平安的责任。

第二,赋予有执法资格的校园保卫干部查破单位内部的治安和一般刑事案件的权利,必然会提高单位案件的破案率,加强打击违法犯罪的力度,有利于维护校园稳定。

第三,可以动员数十万甚至几百万人积极投入安全管理工作,而且不化或少花国家经费,避免了在单位内部安全问题上事无巨细都要公安机关管,减少了公安机关的工作压力,使公安机关集中力量抓大案要案和社会面上的治安工作,缓解长期存在的警力不足的矛盾。

第四,有了“校园安全法”可能导致一系列安全法的产生,有利于促进我国安全法律体系的形成,是我国法制体系更趋完善,是我国在建成经济强国的同时,建成先进的法治国家。

第五,有利于提高人民的法制观念和安全意识。“校园安全法”的制定和实施,学生从小就接受法制安全管理的熏陶,无疑会大大增加他们的法制观念和安全意识,有利于社会主义精神文明建设。


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